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發布時(shí)間：2008.10.14 14:16 來(lái)源：人(rén)民郵電報 作者：朱秀梅
妥善解決移動通信基站建設難題，需要(yào / yāo)針對上(shàng)述困擾通信基站建設的(de)問題對症下藥。其中，對于(yú)市場調節失靈、公共服務受阻的(de)問題，需要(yào / yāo)及時(shí)發揮政府這(zhè)隻“顯性的(de)手”的(de)作用。
（一(yī / yì ／yí)）及時(shí)更新電磁輻射國(guó)家标準，加強宣傳與引導
在(zài)電磁輻射環境保護方面，國(guó)家早在(zài)1988年就(jiù)發布了(le／liǎo)作爲(wéi / wèi)國(guó)家标準的(de)《電磁輻射防護規定》（GB 8702-88）和(hé / huò)《環境電磁波衛生标準》（GB 9175-88），鑒于(yú)公衆針對無線通信基站輻射問題的(de)質疑不(bù)斷加劇，2007年7月31日，國(guó)家環境保護總局聯合原信息産業部發布了(le／liǎo)《移動通信基站電磁輻射環境監測方法(試行)》,對工作頻率範圍在(zài)110MHz～40GHz内的(de)移動通信基站的(de)電磁輻射環境監測範圍、方法及要(yào / yāo)求等予以(yǐ)明确，作爲(wéi / wèi)對《電磁輻射防護規定》的(de)補充。
盡管如此，公衆對移動通信基站的(de)電磁輻射依然心存憂慮。《移動通信基站電磁輻射環境監測方法（試行）》雖然對基站電磁輻射做了(le／liǎo)有針對性的(de)補充，并避免了(le／liǎo)相關部門各行其是(shì)可能造成的(de)不(bù)一(yī / yì ／yí)緻，但由于(yú)該辦法是(shì)環保總局和(hé / huò)原信息産業部以(yǐ)規範性文件的(de)形式印發的(de)，效力層級低，權威性不(bù)夠，在(zài)糾紛發生時(shí)難以(yǐ)作爲(wéi / wèi)說(shuō)服公衆的(de)有力依據。因此，應當及時(shí)修訂有關電磁輻射的(de)國(guó)家标準，使之(zhī)符合當前及今後一(yī / yì ／yí)定時(shí)期内保護環境、保障公衆健康的(de)要(yào / yāo)求。
在(zài)公衆的(de)環境意識和(hé / huò)權益保護意識日益增強的(de)今天，還有必要(yào / yāo)加強包括電磁輻射标準在(zài)内的(de)電磁環境知識普及。相關機構應當通過生動淺顯的(de)宣傳來(lái)引導人(rén)們建立正确的(de)電磁輻射觀念，從而(ér)爲(wéi / wèi)無線通信服務的(de)正常發展提供必要(yào / yāo)的(de)社會環境。
（二）依法将通信基站納入建設規劃，加強管理與協調
2008年1月1日開始施行的(de)《中華人(rén)民共和(hé / huò)國(guó)城鄉規劃法》第十七條規定：規劃區内建設用地(dì / de)規模、基礎設施和(hé / huò)公共服務設施用地(dì / de)，應當作爲(wéi / wèi)城市總體規劃、鎮總體規劃的(de)強制性内容。移動通信基站用地(dì / de)作爲(wéi / wèi)基礎設施用地(dì / de)，理應納入城鎮總體規劃。《中華人(rén)民共和(hé / huò)國(guó)無線電管理條例》第十六條也(yě)規定：“位于(yú)城市規劃區内的(de)固定無線電台（站）的(de)建設布局和(hé / huò)選址，必須符合城市規劃，服從規劃管理。城市規劃行政主管部門應當統一(yī / yì ／yí)安排，保證無線電台（站）必要(yào / yāo)的(de)工作環境”。目前的(de)問題不(bù)是(shì)通信基站願不(bù)願意納入城鄉規劃的(de)問題，而(ér)是(shì)制訂和(hé / huò)實施城鄉規劃如何考慮移動通信基站的(de)布局和(hé / huò)選址問題。将通信基站切實納入城鄉規劃予以(yǐ)統籌安排，不(bù)僅有利于(yú)實現土地(dì / de)資源綜合利用、防止污染、符合區域發展需要(yào / yāo)等規劃目标，還将産生以(yǐ)下積極影響：
一(yī / yì ／yí)是(shì)爲(wéi / wèi)處理環境保護與通信發展的(de)關系奠定必要(yào / yāo)的(de)基礎。如果城鄉規劃事先将通信基站建設作爲(wéi / wèi)專項規劃予以(yǐ)考慮，盡可能地(dì / de)減少對居住區等敏感區域的(de)影響，并要(yào / yāo)求規劃内通信基站選址點的(de)新建建築物預留通信機房，将有助于(yú)降低電磁輻射的(de)不(bù)良影響，減少相關物權糾紛。
二是(shì)有助于(yú)減少電信領域的(de)重複建設。目前，移動通信建設中存在(zài)的(de)“雙塔林立”已然造成了(le／liǎo)一(yī / yì ／yí)定的(de)資源浪費，随着第三代通信技術的(de)發展應用，新一(yī / yì ／yí)輪的(de)大(dà)規模電信建設也(yě)将逐漸展開。在(zài)站址資源日趨緊張的(de)情況下，如果政府部門加強對通信基站的(de)規劃管理，避免電信企業采取排他(tā)方式建設基站，必然會在(zài)很大(dà)程度上(shàng)遏制基站重複投入、資金浪費嚴重的(de)問題。
三是(shì)有助于(yú)解決電信設施與其它設施建設之(zhī)間的(de)矛盾。近年來(lái)，由于(yú)經濟發展和(hé / huò)城鎮化進程的(de)不(bù)斷加快，大(dà)規模城鎮建設和(hé / huò)改造此起彼伏。在(zài)這(zhè)個(gè)過程中，要(yào / yāo)求改遷通信基站或者施工造成通信線路損壞的(de)情況時(shí)有發生。盡管《電信條例》第五十條規定：從事施工、生産、種植樹木等活動不(bù)得危及電信線路或者其他(tā)電信設施的(de)安全或者妨礙線路暢通，并對違反該規定造成的(de)損害或者妨礙規定了(le／liǎo)恢複原狀、予以(yǐ)修複以(yǐ)及賠償經濟損失的(de)法律責任，但現實中，建設方往往以(yǐ)按照規劃合法施工爲(wéi / wèi)由，拒絕承擔電信設施遷改或損害的(de)法律責任。如果将通信基站等電信設施建設納入統一(yī / yì ／yí)規劃，将有助于(yú)協調不(bù)同建設項目之(zhī)間的(de)關系，也(yě)爲(wéi / wèi)不(bù)同公用設施之(zhī)間的(de)合理使用提供制度基礎。
（三）完善電信法律制度，平衡權利或利益沖突
在(zài)世界範圍内，由通信管道(dào)、移動基站等電信建設引發的(de)權利或者利益沖突是(shì)普遍存在(zài)的(de)，很多國(guó)家和(hé / huò)地(dì / de)區的(de)電信法都設置了(le／liǎo)相應的(de)法律調整機制。例如，台灣地(dì / de)區2002年修正的(de)《電信法》第三十二條規定：“第一(yī / yì ／yí)類電信事業或公設專用電信設置機關因無線電信工程之(zhī)需要(yào / yāo)，得使用河川、堤防、道(dào)路、公有林地(dì / de)或其它公共使用之(zhī)土地(dì / de)與公有建築物設置無線電台。但其設置應必要(yào / yāo)且适當，以(yǐ)不(bù)妨礙其原有效用爲(wéi / wèi)限，并應于(yú)事先征求其管理機關(構)同意，其管理機關(構)無正當理由不(bù)得拒絕”等。
結合我國(guó)通信基站建設存在(zài)的(de)問題以(yǐ)及現有的(de)法律制度，未來(lái)《電信法》在(zài)電信設施建設和(hé / huò)保護方面需要(yào / yāo)關注以(yǐ)下立法訴求：
一(yī / yì ／yí)是(shì)明确規定通信基站的(de)屬性及其建設規劃需求
《電信法》有必要(yào / yāo)明确通信基站等公用電信設施是(shì)社會基礎設施的(de)屬性，并結合《城鄉規劃法》第十七條的(de)規定，重申将通信基站等電信設施建設納入城、鎮總體規劃，按照國(guó)家有關法律規定實施。同時(shí)，《電信法》還應當規定：電信建設專項規劃建議由電信監管機構組織電信業務經營者提出(chū)并監督實施，從而(ér)爲(wéi / wèi)将通信基站建設納入城、鎮總體規劃提供必要(yào / yāo)的(de)條件，也(yě)爲(wéi / wèi)電信管理機構實施相應的(de)監管工作提供基礎。當然，相關規定的(de)落實還有賴于(yú)電信監管機構和(hé / huò)規劃主管部門的(de)協調。
二是(shì)明确通信基站建設應當遵守的(de)基本要(yào / yāo)求
這(zhè)些要(yào / yāo)求包括應當遵守國(guó)家有關工程質量、電磁輻射、防震、防雷電等技術标準，應當優先使用國(guó)有土地(dì / de)和(hé / huò)公共建築物等。規定優先使用國(guó)有土地(dì / de)和(hé / huò)公共建築物，能夠盡量減少與私權的(de)沖突及協商成本，有助于(yú)落實基站建設需求。
三是(shì)明确通信基站共建原則及其保障制度
立足于(yú)我國(guó)國(guó)情，通信基站共建制度主要(yào / yāo)是(shì)針對新建的(de)情況。随着我國(guó)移動電話用戶數的(de)持續增加、電信市場競争格局的(de)不(bù)斷變化以(yǐ)及未來(lái)3G網絡建設，新建移動基站的(de)需求将在(zài)一(yī / yì ／yí)定時(shí)期内保持增長态勢。在(zài)《電信法》中明确通信基站共建的(de)要(yào / yāo)求，能夠緩解站址資源緊張的(de)局面，減少對周邊環境的(de)影響，降低固定資産投資，而(ér)且這(zhè)種要(yào / yāo)求不(bù)限于(yú)瓶頸資源區域。因此，建議《電信法》規定電信業務經營者建立協商機制，就(jiù)通信基站共建進行協調。在(zài)技術可行、費用分攤合理的(de)情況下，應當實行共建。如果電信業務經營者對共建通信基站無法達成一(yī / yì ／yí)緻，可以(yǐ)提請電信管理機構裁決，同時(shí)明确電信管理機構裁決的(de)最長期限。
四是(shì)探索建立通信基站共用或者共享制度
通信基站的(de)共享不(bù)僅涉及技術可行性問題，還涉及複雜的(de)利益問題。由于(yú)站址的(de)資源意義和(hé / huò)一(yī / yì ／yí)定程度的(de)稀缺性，事實上(shàng)已成爲(wéi / wèi)電信業務經營者核心競争力的(de)組成部分。加之(zhī)共享基站在(zài)費用分攤、責任分擔、未來(lái)網絡擴容需求等方面存在(zài)的(de)不(bù)确定因素，通信基站的(de)共享殊爲(wéi / wèi)不(bù)易。從務實推進的(de)角度，通信基站的(de)共享應當從鐵塔、天線以(yǐ)及傳輸設備的(de)共用着手。從其他(tā)國(guó)家或地(dì / de)區的(de)電信立法看，通信基站等電信設施共用需要(yào / yāo)具備一(yī / yì ／yí)定的(de)條件，主要(yào / yāo)包括：
1.相關資源或設施屬于(yú)瓶頸資源。歐盟《關于(yú)電子(zǐ)通信網及業務的(de)共同管制框架》規定：由于(yú)保護環境、公衆健康、公共安全或者城鎮規劃的(de)需要(yào / yāo)或要(yào / yāo)求，難以(yǐ)接入可靠的(de)替代措施，管制機構可要(yào / yāo)求對運營商的(de)設施共享及物理共址。
2.存在(zài)共用的(de)可能，即在(zài)考慮現在(zài)及未來(lái)的(de)合理需求後，拟共用的(de)電信設施仍然有可用的(de)容納能力。在(zài)滿足上(shàng)述條件的(de)基礎上(shàng)，相關電信業務經營者可通過協商的(de)方式就(jiù)通信基站共用及相關費用分攤、責任分擔等事項達成協議。無法達成一(yī / yì ／yí)緻的(de)，可以(yǐ)提請電信監管機構裁決，電信監管機構應當在(zài)一(yī / yì ／yí)定期限内作出(chū)裁決。
五是(shì)明确通信基站使用民用建築物的(de)基本規則
這(zhè)也(yě)是(shì)通信基站建設的(de)難點。任何權利及其權利的(de)行使都是(shì)相對的(de)。《民法通則》第七條明确規定：“民事活動不(bù)得損害社會公共利益”；《物權法》第七條也(yě)規定：“物權的(de)取得和(hé / huò)行使，應當遵守法律，尊重社會公德，不(bù)得損害公共利益和(hé / huò)他(tā)人(rén)合法權益”。在(zài)移動通信基站建設與私權發生沖突時(shí)，有人(rén)主張将經由基站實現的(de)電信服務作爲(wéi / wèi)公共利益來(lái)主張權利。但在(zài)缺少成文法明确規定的(de)情況下，法官較少引用抽象的(de)法律原則來(lái)判案。因此，有必要(yào / yāo)在(zài)《電信法》中明确通信基站使用民用建築物的(de)基本規則，将“必要(yào / yāo)且适當”作爲(wéi / wèi)使用民用建築物的(de)前提。使用民用建築物應當依法征得相關權利人(rén)同意，相關權利人(rén)無正當理由不(bù)得拒絕。建立有償使用原則和(hé / huò)損害賠償制度，向民用建築物的(de)權利人(rén)支付使用對價，對因建設和(hé / huò)維護基站而(ér)給權利人(rén)造成的(de)損失予以(yǐ)賠償，這(zhè)也(yě)是(shì)民事法律行爲(wéi / wèi)的(de)基本規則。此外，《電信法》還應當明确與通信基站建設和(hé / huò)維護有關的(de)附随權利，主要(yào / yāo)是(shì)因基站勘測、施工或者維護的(de)需要(yào / yāo)，合理地(dì / de)進入、通過他(tā)人(rén)的(de)土地(dì / de)或者建築物通道(dào)的(de)權利。
六是(shì)完善對通信基站的(de)法律保護制度
通信基站等電信設施一(yī / yì ／yí)旦完成建設并投入使用，就(jiù)不(bù)僅僅是(shì)作爲(wéi / wèi)電信企業管理的(de)資産而(ér)存在(zài)，更重要(yào / yāo)的(de)是(shì)它承載着公衆通信服務，屬于(yú)社會基礎設施。也(yě)正是(shì)基于(yú)這(zhè)個(gè)原因，我國(guó)《刑法》規定了(le／liǎo)破壞公用電信設施罪、最高人(rén)民法院出(chū)台《關于(yú)審理破壞公用電信設施刑事案件具體應用法律若幹問題的(de)解釋》來(lái)懲治破壞公用電信設施的(de)行爲(wéi / wèi)。結合近年來(lái)通信基站遭人(rén)爲(wéi / wèi)破壞或無賠償改遷等問題日趨嚴重的(de)情況，建議《電信法》明确以(yǐ)下保護制度或措施：規定依法建設和(hé / huò)使用的(de)電信設施受法律保護，任何組織或者個(gè)人(rén)不(bù)得非法占用、毀損或者破壞。對要(yào / yāo)求改動或者遷移電信設施的(de)行爲(wéi / wèi)、可能影響電信設施安全的(de)施工等行爲(wéi / wèi)進行規範。建議《電信法》可以(yǐ)統一(yī / yì ／yí)采取“事前通知”、“無正當理由不(bù)得拒絕”以(yǐ)及“承擔費用”或“損失賠償”的(de)協調機制，從而(ér)既顧及了(le／liǎo)其他(tā)建設需要(yào / yāo)，又合理保護了(le／liǎo)在(zài)用電信設施的(de)安全。